חקיקת השימור והרפורמה בחוק התכנון והבנייה

כדי להציג את התמונה באופן מלא ככל הניתן, בחרתי בנתיב כרונולוגי.  תחילה, אבאר את המצב שהיה נוהג עובר לחקיקת התוספת הרביעית לחוק. על רקע זה אציג את השינויים שנעשו בתוספת הרביעית והשפעתם, אפרוש את ניסיונותיה של המועצה לשימור לתקן את החוק על מנת לפתור בעיות שנותרו בעקבות התיקון, ולבסוף אתייחס לרפורמה המוצעת כיום בחוק התכנון והבנייה בראי השימור.

2. תיקון 31 לחוק – חקיקת התוספת הרביעית לחוק התכנון והבנייה

2.1 המצב עובר לתיקון 31 לחוק התכנון והבנייה:

מדינת ישראל ידעה בשנות קיומה תנופת פיתוח חסרת תקדים, אשר נבעה מגלי עלייה, מגידול דמוגרפי עצום, פיתוח תשתיות תעשייה וחקלאות, צרכי ביטחון ועוד. כל אלה הציבו בפני החברה יעדים ואתגרים לא פשוטים, אשר הביאו בשנות המדינה הראשונות לתעדוף נמוך לצרכים סביבתיים ותרבותיים. תחום השימור זכה ליחס ולעדיפות דומים בדעת הקהל ובקרב ציבור מקבלי ההחלטות.

במישור המשפטי, קמה המדינה על בסיס החקיקה העותמאנית והמנדטורית שקדמה להקמתה. בתחום השימור, עוגן בחקיקה זו מקום של כבוד לשימור “עתיקות”. אלה מוגדרות בחוק3 באופן מפורש (כנכס שנעשה בידי אדם לפני שנת 1700, או לאחר מכן, אם נקבע כבעל ערך היסטורי והוכרז כ”עתיקה” על ידי שר החינוך והתרבות). כך, זכתה המורשת הארכיאולוגית להגנה מיום הקמתה של המדינה ותוך שימוש בכלים ממלכתיים, להם יש ביטוי במספר חוקים ספציפיים וחוק העתיקות בראשם, המגנים על אתרי העתיקות, ברשויות ממלכתיות (ברשות העתיקות ובאתרי העתיקות המרכזיים – המוכרזים כגנים לאומיים – ברשות הטבע והגנים ועוד) המופקדות על השמירה עליהם. תקציבי מדינה מופנים לניהול האתרים הללו, אחזקתם ושימורם, וקיימת לגביהם מדיניות כלל ארצית.

מנגד, החקיקה המנדטורית לא עסקה באתרים מתקופות מאוחרות יותר. הטיפול במסגרת המנדטורית בבניינים ואתרים מהמאות ה-19 וה-20 נמסר הלכה למעשה למוסדות תכנון – לרוב מקומיים – ללא התייחסות נפרדת לנושא השימור, שנבלע בכלל שיקולי התכנון.

כך, על רקע תנופת הפיתוח בעיקר במרחבים העירוניים נשכחה ונזנחה המודעות לצורך לטפל בשימור המורשת הבנויה. אתרים ומבנים רבים, אשר רבים מהם היו קשורים להיסטוריה המיוחדת של הארץ ולתקופת ראשית ההתיישבות היהודית החדשה בארץ ישראל, נזנחו ונהרסו, וגם אלה שנותרו עומדים על תלם, סבלו מהיעדר אחריות ממלכתית על גורלם.

בעקבות דיון שקיימה הכנסת בשנת 1984 בנושא שימור המורשת, פנתה ועדת החינוך של הכנסת אל החברה להגנת הטבע בבקשה לקבל על עצמה להיות הגורם הציבורי, שיפעל לשימור המבנים והאתרים ההיסטוריים בארץ. כך נולדה המועצה לשימור, שלימים יצאה ממסגרת החברה להגנת הטבע והחלה לפעול באופן עצמאי.

ייאמר כבר עתה, כי מבחינות רבות נטעה החלטה זו את השורשים לקשיים עימם מתמודדת המועצה עד היום, שכן הפניית הטיפול לגוף “פרטי” במהותו, היוותה גם התנערות מוחלטת מהצורך בטיפול ממלכתי בסוגייה. כך, על אף הקמת המועצה, שאין חולק על הישגיה ותרומתה לשימור לאורך השנים, לא היה בנמצא כלי סטטוטורי משמעותי, אשר בכוחו להבטיח שימור אתרים ומבנים בעלי ערך, שאינם מוגדרים “עתיקות”, בצורה מערכתית משלב התכנון והפיתוח ועד לשלב הבנייה והשימור הפיזי.

2.2 חוק התכנון והבנייה לפני תיקון 31

קיימת תפיסה רווחת, לפיה קודם לחקיקת תיקון 31 לחוק התכנון והבנייה “לא ניתן היה לשמר”, ורק התיקון הוא שסלל את הדרך לטיפול סטטוטורי ראוי בנושא השימור. תפיסה זו איננה נכונה.

חוק התכנון והבנייה, שנחקק בשנת 1965 בהתבסס על הפקודה המנדטורית (פקודת בניין ערים 1936), נועד להסדיר את הסוגיות הכרוכות בפיתוח הפיזי בישראל – צורך ציבורי ביסודו – תוך ניסיון לשמור על איזון בינו לבין זכויות הפרט, בעיקר במישור הקנייני.  שמו גם מעיד על מטרתו הבסיסית – תכנון קודם לבנייה, מחשבה הקודמת למעשה.

כבר בחוק המקורי נקבעה היררכיה תכנונית (הן ביחס למוסדות התכנון: מועצה ארצית, ועדות מחוזיות וועדות מקומיות) והן ביחס לתכניות המתאר שיוכנו (תכנית מתאר ארצית, מחוזית ומקומית, וכן תכניות מפורטות) ומטרותיהן. נקבעה אף מסגרת זמן להכנת תכניות ברמות השונות והוגדרו מטרותיהן. 

והנה, בסעיף 61 לחוק, פירט המחוקק את מטרות תכנית המתאר המקומית וקבע, בין היתר, בסעיף קטן (ס”ק) 3, כי על מטרות אלה תימנה “שמירה על כל בניין ודבר שיש להם חשיבות אדריכלית, היסטורית, ארכיאולוגית וכיוצא באלה”. גם בהתייחס לתכניות מפורטות קבע המחוקק בסעיף 69(5) לחוק, כי ניתן לקבוע בהן, בין היתר, הוראות בעניין “שמירה על מקומות, מבנים ודברים אחרים שיש להם חשיבות לאומית, דתית, היסטורית, ארכיאולוגית, מדעית או אסתטית”. המסקנה המתבקשת היא כי מוסדות התכנון חייבים היו כבר במסגרת החוק המקורי לתת את דעתם לא רק לפיתוח הפיזי של המדינה, אלא אף לנושא שימורם ושמירתם של בניינים ראויים לשימור.

הדבר לא קרה מסיבות רבות, כשתנופת הפיתוח, עליה עמדנו לעיל, הייתה רק אחת מהן. האינטרסים הכלכליים של גורמים בתחום הנדל”ן היוו גורם נוסף, והשפעה רבה נודעת אף לחובה לשלם פיצויים לבעלי זכויות הנפגעים מתכניות שימור (סעיף 197 לחוק), פיצוי שתשלומו נדרש מכיסה של אותה ועדה מקומית האמורה להכריע בעד השימור. ניתוח סיבות אלה יחרוג ממסגרת מאמר זה, אולם המסקנה ברורה – על אף קיומה של מסגרת משפטית נאותה לקידום נושא השימור, הובילו הסיבות הנ”ל לפגיעה במבנים רבים ואף להריסתם.

על רקע זה נקטה המועצה לשימור ביוזמה לתיקון החוק, מתוך הנחה שהקדשת תוספת מיוחדת לנושא השימור תחזק את ההכרה הערכית בשימור, תרחיב את המודעות לו, תביא לטיפול מיוחד בתכניות לשימור ותיצור איזון נכון יותר בין צרכי הפיתוח לצרכי השימור.

2.3 תיקון 31 – הוספת התוספת הרביעית לחוק:

תיקון 31 לחוק התכנון והבנייה התקבל בשנת 1991, שנים מעטות לאחר הקמת המועצה. התיקון הוסיף נדבך משמעותי ביחס הסטטוטורי לשימור האתרים והמבנים, כאשר הוכנסה לחוק התכנון והבנייה התוספת רביעית, שעניינה שימור אתרים. בכך הצטרף נושא שימור האתרים לנושאים אשר יש להם מעמד מיוחד בחוק התכנון והבנייה, כמו: קרקעות חקלאיות (התוספת הראשונה לחוק) ושמירה על הסביבה החופית (התוספת השנייה).

כפי שהוצג לעיל, על אף שלא הייתה מניעה סטטוטורית לקדם את השימור גם לפני חקיקת התוספת הרביעית, התוספת יצרה שינוי משמעותי הן במישור התודעתי והן במישור המעשי – הסדרה נפרדת ומפורטת של נושא שימור האתרים והמבנים בהליכי התכנון והבנייה, כך ששיקולי השימור יועלו כבר בשלבים הראשונים של הליכי התכנון והבנייה, ויוקמו ועדות שימור ברשות המקומית בעלות סמכויות תכנוניות וביצועיות בנושא השימור.

2.4. השינויים העיקריים שיצרה התוספת הרביעית:

2.4.1 הקמת ועדות לשימור אתרים ברשויות המקומיות – תפקידן של ועדות אלו הוא לתת המלצות מקצועיות הנוגעות לעניין שימור אתרים ומבנים בתחום המוניציפאלי של הרשות המקומית, למועצה המקומית, ובין היתר לוועדה המקומית לתכנון ובנייה. על הוועדה המקומית לשימור הוטלה גם המשימה להכין רשימה של אתרים ומבנים לשימור בתחום שיפוטה של הוועדה.

2.4.2 שימור פיזי – סמכות נוספת אשר הוענקה לוועדה לשימור, היא להורות לבעל נכס המיועד לשימור לדאוג לעבודות אחזקה ושיפוץ של הנכס. במקרה שהוא לא מקיים את ההוראה וקיימת סכנה ממשית למבנה, יכולה הוועדה לבצע את פעולות האחזקה בעצמה ולחייב את בעל הנכס בהחזר הוצאות השיפוץ. במקרים קיצוניים יכולה הוועדה אף להפקיע את הנכס מבעליו על מנת להבטיח כי האתר יישמר.

2.4.3 תכנית לשימור אתרים – ועדה מקומית או מי שמעוניין בכך רשאים להגיש לוועדות התכנון תכנית לשימור אתרים. דינה של התכנית הינו ככל תכנית מתאר מקומית. מכוח התכנית מוסמכת הוועדה המקומית לתכנון לקבוע הוראות לעניין שימושים מותרים ואסורים בנכס המיועד לשימור. ראוי לציין, כי כיום הורחבה בחוק הסמכות ליזום תכניות, אך עת נחקקה התוספת הרביעית, מדובר היה בחידוש משמעותי באפשרות ליזום תכנית על ידי מעוניינים בדבר.

2.5 המציאות לאחר התיקון

התוספת הרביעית הובילה שינוי ביחס הסטטוטורי והתכנוני לשימור אתרים ומבנים וכן העלתה את המודעות הציבורית לשימור. עם זאת, במבחן המעשה הייתה התוספת שנחקקה תולדה של פשרות רבות ולא הצליחה לחולל את השינוי המיוחל לו קיוו רבים.

הבעיות העיקריות שלא נפתרו הלכה למעשה היו:

כישלון ועדות השימור – ועדות השימור הוקמו על ידי הרשויות בעצלתיים. התוספת אמנם קבעה, כי על כל ועדה להכין רשימת אתרים לשימור בתוך תקופה של שנתיים, אך לא קבעה מועד להקמת הוועדה עצמה. כך התמהמהו רשויות רבות בהקמת הוועדות תקופה ארוכה, ורבות אף לא עמדו ביעד שנקבע להכנת הרשימה או הכינו רשימות חלקיות, שלא ענו על מלוא צרכי השימור באותה רשות מקומית.  בנוסף, ברשויות רבות מבנה ועדות השימור התברר כאבן נגף משמעותית. הלכה למעשה מדובר היה בוועדות משנה של הוועדה המקומית לתכנון ובנייה, אשר בהרכבן לא היה כדי ליצור “משקל נגד” מספק לוועדה המקומית לתכנון ובנייה ולמדיניותה. במספר רשויות אף הפכו ועדות השימור לחותמת גומי למדיניות ההרס המקומית ולעלה תאנה להצדקת פעולות אנטי שימוריות.

תכניות שימור – כפי שצוין לעיל, מוסד תכנון מקומי שרצה לשמר יכול היה לעשות כן אף לפני תיקון 31. מנגד, מוסד תכנון מקומי שלא חפץ בשימור, היה פטור מלפעול למען השימור גם לאחר חקיקת התוספת. במילים אחרות, השארת השאלה של ביצוע השימור והיקפו לשיקול דעת מוסד התכנון המקומי יצרה סטטוס קוו תכנוני. אותו מוסד תכנון מקומי שלא קידם את השימור על אף הסמכות לעשות כן בסעיפים 61 ו-65 לחוק, לא ראה לנכון לקדם את השימור גם לאחר תיקון החוק. שימת הדגש על הכנת רשימות השימור הנעדרות תוקף של תכנית, אף אפשרה לשלם “מס שפתיים” לערכי השימור באמצעות הכנת רשימות, אך לאלה לא היה מעמד משפטי מחייב. ביצוע פעולות פיזיות בנכסים – תוספות בנייה, שינויים מהותיים ואף הריסתם – שהיו אפשריים מכוח התכניות שבתוקף, לא יכולים היו להימנע עקב הכללת הנכס ברשימת האתרים לשימור.

הצורך בפיצוי הנפגעים – ככל תכנית מתאר תכנית שימור עלולה לעיתים לפגוע בבעלי הנכס. חוק התכנון והבנייה מקנה לנפגע זכות פיצוי רחבה, המוטלת על הוועדה המקומית. כך נוספה לעלות תהליך השימור עצמו עלות לא מבוטלת של פיצויי הנפגעים. עלויות אלו גרמו לא אחת לרשויות המקומיות לוותר על שימור אתרים. התיקון הרביעי אף הגן על הוועדות המקומיות בנקודה זו מעבר לחוק בקובעו בסעיף 8 לתוספת, כי אף באותם מקרים בהם תוּכן תכנית שימור ותקבל תוקף אם תיתבע הוועדה המקומית לשלם פיצויים מכוח סעיף 197 לחוק, רשאית הוועדה, בהיעדר מקור כספי לתשלום הפיצוי, ליזום תכנית לשינוי או לביטול התכנית לשימור, על מנת למלט עצמה מלשאת בנטל הפיצוי.

היעדר יכולת אכיפה מספקת – החוק המתוקן לא העניק די סמכויות על מנת למנוע פגיעות אפשרויות באתרים המיועדים לשימור. על אף הקמת ועדות השימור לא הייתה קיימת בחוק חובה להתייעץ בהן, ולא ניתנו להן סמכויות אכיפה מיוחדות לאתרים שהוכללו ברשימת שימור.

ניגוד עניינים מבני – העובדה כי הוועדות לשימור כפופות וממונות על ידי המועצות המקומיות יצרה סתירה פנימית, מצב בלתי הגיוני שבו ‘נתנו לחתול לשמור על השמנת’. היבט אחד קשור לעובדה, שהרשות המקומית מעוניינת בפיתוח ובנייה בתחום שיפוטה, אשר יש לו משמעות כלכלית וחברתית ניכרת. כך מוטל צל כבד על האפשרות, שתמונה ועדת שימור בעלת משקל נגד למדיניות הרשות המקומית. מעבר לכך, היבט אחר שהוצג לעיל, קשור לעובדה, שהוועדה המקומית היא שצריכה לשאת בנטל הפיצוי על נזקים שתגרום תכנית לשימור לבעלי הקרקע. גם בכך טמון תמריץ שלילי לאותה ועדה מקומית לקדם ולאמץ תכניות לשימור בתחומה. 

הרכב ועדות השימור – הרכב ועדות השימור, שנקבע בתוספת הרביעית, נעדר אנשי מקצוע. למעשה, קיימת חובה לאייש את ועדות השימור באיש מקצוע אחד בלבד וגם הוא בדעה מייעצת בלבד. נוכחות אנשי מקצוע בוועדות השימור יכלה לאזן את ניגוד האינטרסים עליו הצבענו בוועדות, ולתת משקל יותר כבד לשיקולי שימור ‘טהורים’ בוועדות השימור. גם הסטת הדיון מהמישור המקומי רווי האינטרסים למישור המחוזי ואף הארצי או מתן סמכות לגוף מקצועי ואובייקטיבי בתחום השימור, המנותק מאינטרסים מקומיים, הייתה יכולה לתרום לאיכות ההליכים במוסדות התכנון.

3. הצעת החוק של המועצה לשימור

על רקע החסרונות שנמנו לעיל, הגיעה המועצה לשימור למסקנה, כי המציאות בשטח דורשת תיקון נוסף של החוק והענקת כלים אפקטיביים יותר מהכלים הקיימים בחוק. לפיכך יזמה המועצה לשימור תיקון לחוק התכנון והבנייה, שהונח על שולחן הכנסת בשנת 2005.

3.1 הצעת החוק

מטרת התיקון לחוק שהציעה המועצה לשימור אתרים הייתה לנסות ליצור מענה טוב יותר לבעיות שהצגנו לעיל בדיון שקיימנו על המציאות לאחר תיקון 31 ולהקנות כלים אפקטיביים יותר להגנה על מבנים ואתרים לשימור. התיקון הציע, בין השאר:
– לחזק את מעמדן ומקצועיותן של ועדות השימור באמצעות הכנסת גורמים מקצועיים  ואובייקטיבים יותר לוועדות ומתן משקל גדול יותר לוועדות השימור במסגרת ההליך התכנוני. 
– להבטיח את השלמת ההכנה של רשימות שימור באמצעות הצעת מנגנון, לפיו גם גורמים חיצוניים לוועדה יוכלו לקדם רשימות של אתרים, גם בלי שיתוף פעולה של הוועדה המקומית לשימור. 
 – לקבוע מערך המחייב התייעצות עם גורמים מקצועיים בנושא שימור אתרים, מקום בו עוסקת תכנית במבנה ו/או במתחם לשימור.
–  עידוד בעלי נכסים לשימור לביצוע פעולות שימור, חיזוק ושחזור כנגד הטבות מס.
– צמצום הזכאות לפיצויים במקרים של פגיעה בזכויות עקב שימור, וקביעת מנגנון פיצוי חלופי לסעיף 197, באופן שיאפשר מתן זכויות בנייה במקום בו קיימת פגיעה מוכחת בזכויות בעלי הנכסים.
– הגברת האכיפה והענישה בשל פגיעות הנגרמות למבנים לשימור. פעמים רבות המכשול היחיד העומד בדרכו של יזם נדל”ן למימוש זכויות הינו מבנה לשימור, ו’משתלם’ ליזם לעבור על החוק ולהרוס את המבנה על מנת להרוויח סכומי כסף גדולים. לכן חשוב, שהחוק יכלול מנגנון לענישה מכבידה על פגיעה או הריסה של מבנים המיועדים לשימור.

3.2 כישלונה של הצעת החוק

למרבה הצער, על אף התמיכה לה זכתה הצעת החוק מחברי כנסת באופן אישי, ההצעה לא קודמה ולא נכנסה לספר החוקים של מדינת ישראל. על אף החלטת המועצה לשימור לאחר לבטים רבים לא לכלול את מלוא שאיפותיה בהצעת החוק, ועל אף שהגישה הצעה מינימליסטית נטולת השלכות תקציביות, שנראה היה שיהיה לה סיכוי להתקבל, משרדי הממשלה הנוגעים בדבר, מינהל התכנון וגורמים נוספים התנגדו אף להצעה צרה זו.

במקביל החלו לדון ביוזמות חקיקה אחרות. בהקשר זה ראוי לציין בעיקר את הוועדה, שקמה לבחינת הצורך ברפורמה באופן הפיצוי על פגיעה בזכויות עקב שינוי בתכנית מתאר ובאמצעות הפעלת סעיף 197 לחוק התכנון והבנייה. מאחר וחלק מהצעות המועצה עסקו בנושאים שנדונו בוועדה זו (ובצוותים אחרים), התבקשה המועצה להמתין עם הצעת החוק שהגישה. בינתיים כנסות (אולי מושבי כנסת?) התפזרו ונבחרו מחדש, וכך נדחו הדברים שוב ושוב.

4. הרפורמה בחוק התכנון והבנייה

4.1 הקדמה – הרפורמה ומשמעותה

בשנת 2009 פתחה ממשלת ישראל במהלך עמוק ורחב של שינוי הליכי התכנון והבנייה במדינת ישראל. במסגרת הרפורמה, חוק התכנון והבנייה התשכ”ה-1965, העוסק בתכנון והסדרת הבנייה במדינת ישראל, צפוי לעבור שינוי רחב היקף.

המטרה המוצהרת של הרפורמה היא לייעל ולזרז את הליכי התכנון והבנייה בישראל. לפי עמדת הממשלה, ההליכים הבירוקרטיים הנדרשים במדינת ישראל במסגרת הליכי התכנון והבנייה השונים הינם קשים ומסובכים. זאת בין אם מדובר באזרח, אשר מחליט לסגור את מרפסת ביתו ונאלץ לוותר על רצונו עקב הליכי תכנון ומתן היתרים מסורבלים, בין אם מדובר ביזמים, הנתקלים במכשולים בירוקרטיים המציבים סימן שאלה מעל הכדאיות הכלכלית בביצוע פרויקטים המחייבים עלויות מימון גבוהות, המגולגלות על כתפי רוכשי הדירות וגורמים לנסיקה במחירן, ובין אם מדובר ברשויות המקומיות עצמן, הנתקלות בהליכים מורכבים ברמה המחוזית והארצית, כאשר הן מבקשות לחדש את תכניות המתאר בתחומן. לשיטת הממשלה, התמשכות ההליכים וריבוי הוועדות במסגרת חוק התכנון והבנייה הקיים מעיקים על כל שדרת הנזקקים לפעול במסגרת החוק.

הרפורמה שהוכנה מורכבת, ולא נוכל להציגה במלואה במסגרת קצרה זו. בתמצית ייאמר, כי היא מציעה לייעל את הליכי ההתנגדויות המוגשים לתכניות בנייה, לייעל ולשפר את הליכי התכנון הקיימים, לבטל את תכניות המתאר המחוזיות ולהרחיב את הסמכויות של הוועדות המקומיות לתכנון ולבנייה ולבנות מערך חדש ויעיל יותר של תכניות מתאר כוללניות ופרטניות. מטבע הדברים יודגש ניתוח ההיבטים המרכזיים המשליכים על עתיד השימור.

4.2 המשמעות של הרפורמה לעניין השימור

בשם הצורך לייעל את הליכי התכנון והבנייה ברפורמה המוצעת הוצע לשנות מן היסוד הסדרים רבים בחוק. רבים מהם עלולים להשפיע רבות על הליכי השימור כפי שהם מתקיימים היום. להלן מספר דוגמאות כיצד עתידה הרפורמה להשפיע על שימור האתרים, אם תעבור במתכונתה המוצעת:

4.2.1 חיזוק מעמדן המקצועי של ועדות התכנון המקומיות:

מגמה ברורה ומרכזית של הרפורמה הינה להעביר בהדרגה את כלל התכנון המפורט לסמכות הוועדות המקומיות וליצור תמריץ להתמקצעות ולהתייעלות של ועדות אלה. נראה שמגמה זו עשויה להיות בעוכריו של השימור, שכן הניסיון המצטבר מוכיח כי ברוב המקרים הוועדות המקומיות הן אלו שנוטות יותר להתעלם מהיבטי השימור בשל לחצים (פוליטיים וציבוריים) ברמה המקומית ובשל היותן הגוף הנושא בנטל עלות הפיצוי בגין פגיעה בזכויות קיימות. העברת הדגש לרמה המקומית מנוגדת למגמה בה חפצה המועצה לשימור – הרחקת חלק מתהליך קבלת ההחלטות מהמישור המקומי והעברתו למישור המחוזי על מנת להתגבר על ניגוד העניינים המובנה, הקיים ברמה המקומית.

4.2.2 ביטול ועדות השימור:

הרפורמה מציעה לבטל את ועדת השימור, אשר הוקמו מכוח התוספת הרביעית, ולהעביר את סמכויותיהן לוועדה המקומית ולמהנדס הוועדה המקומית בהתאמה. להצעה זו  משמעות שלילית ניכרת, שכן המהלך ממעיט מחשיבותו של נושא השימור כנושא נפרד, מבטל את הטיפול התכנוני הנפרד שיכלו ועדות השימור לקיים מול הוועדה המקומית לתכנון ובנייה, וכך עלול משקל הנגד המקצועי, שיועד מלכתחילה לוועדות השימור, להיות מנוטרל כליל.

4.2.3 פיצויים:

הרפורמה מציעה לשנות לחלוטין את מנגנון הפיצויים כפי שהוא קיים היום, ולקבוע הוראות ברורות וחד משמעיות בדבר הפגיעות התכנוניות העשויות להוות עילה לתביעת פיצוים בגין ירידת ערך. כן מוצע ליצור אבחנה ברורה בין פיצויים בגין פגיעות ישירות לבין פיצויים בגין פגיעות עקיפות בנכס ולקבוע, כי ככלל יינתנו פיצויים על ירידת ערך רק בגין פגיעה ישירה או בגין פגיעה עקיפה משמעותית בהיקפה. מרבית הצעדים המוצעים נועדו להקטין את תשלום הפיצויים כתוצאה מפגיעה שמקורה בתכנית.

כפי שהובהר, החשש מתשלום פיצויים מהווה פעמים רבות אבן נגף בדרכו של השימור. לפיכך, צמצום חובת הפיצויים יכול לעודד שימור ולהקל על קבלת תכניות, אף אם יש בהן פגיעה בזכויות קנייניות.

4.2.4 שילוב אנשי מקצוע:

כפי שראינו לעיל, ביקשה המועצה לשימור לשלב יותר אנשי מקצוע בתחום השימור בהליכי התכנון ובמיוחד בוועדות השימור. עם ביטול ועדות השימור, ממילא אין עוד צורך באותו נציג בודד נטול זכויות הצבעה, שהיה חלק מהוועדה במתכונתה הנוכחית. הצעת הרפורמה הולכת, לפיכך, צעד אחורה – אין היא מקדמת שילוב אנשי מקצוע בקרב חברי הוועדה מקבלי ההחלטות. גם בקשר לדיונים בבקשות להיתר, שיועברו על פי הרפורמה ל”מכוני בקרה”, אין דרישה לשילוב מומחי שימור בעבודת אותם מכונים. 

4.3 ניסיונות המועצה לתקן את הרפורמה

מודעת לשינויים אלו, אשר יכולים להיות הרי-אסון לנושא שימור האתרים, ניסתה המועצה לשימור אתרים ומבנים להתריע בכל פורום אפשרי בפני מקבלי ההחלטות על ההשלכות הקשות, אשר יכולות להיגרם לשימור האתרים והמבנים, אם לא ישונו חלק מההסדרים המוצעים במסגרת הרפורמה.

לאחר מאמצים רבים הצליחה המועצה להשיג שינויים ברפורמה המוצעת בכל הנוגע לטיפול בנושא שימור האתרים, במהלך הדיונים בכנסת בתיקונים המוצעים לחוק. דיוני הוועדות וקידום הצעת החוק נעצרו לעת כתיבת שורות אלה. לפיכך, מוקדם מדי לברך על המוגמר, ועוד ייתכנו שינויים רבים במתווה החוק שיתקבל. אולם לפי התקדמות הדיונים עד כה נראה, כי המועצה הצליחה להביא להסכמה על מספר נקודות שיש בהן מזעור מסוים של הנזקים, שהרפורמה במתכונתה המקורית עלולה הייתה לגרום:

– המועצה הצליחה להכניס את נושא השימור בהגדרה של “צרכי ציבור” , כך שהשימור יקבל מעמד דומה לצרכי ציבור אחרים המוכרים בחוק.

– על ביטול התוספת הרביעית הצליחה המועצה לעגן את נושא השימור בפרק נפרד, שיש בו לשמר במידת מה את המעמד הנפרד של נושא השימור.

– ההוראות המרכזיות שנגעו לפעולת ועדות השימור, יחולו על הוועדה המקומית ויהיו חלק מתפקידיה. בין השאר יהיה על הוועדות המקומית להשלים את הכנת רשימות האתרים לשימור, לקבוע הוראות לאתרים המיועדים לשימור ולקבוע הסדרים בנוגע לאחזקתם של אתרי שימור.

– נקבע כי תכנית המתאר הארצית תכלול אתרים לשימור בעלי חשיבות ארצית.

– תוכנית המתאר המקומית הפרטנית תכלול הוראות בדבר שימור אתרים. 

– הסמכת גוף לעניין שימור אתרים, אשר יוכל להגיש תכניות שימור, וייכלל ברשימת הגופים שיש לשלוח להם הודעות על הפקדת תכניות.

– בנושא היתרי הבנייה  הוסף, כי באתר המיועד לשימור יש לקבל היתר על שינוי פנימי של המבנה. 

– בנושא הפיצויים הצליחה המועצה לצמצם את הזכאות של נפגעים לפיצויים ולהתנות את קבלתם בסיומן של עבודות השימור בנכס המוכרז כאתר לשימור.

5. סיכום – הרעת מצב השימור עקב הרפורמה

ההישגים הרבים, אליהם הגיעה המועצה לשימור אתרי מורשת בישראל בתוך תהליך החקיקה, ראויים לציון, אולם אין בהם יותר מאשר הרע במיעוטו. הם אינם מאפילים על השינויים הרבים שהוצעו על ידי המועצה ולא התקבלו, כמו גם על העובדה שכתוצאה מהרפורמה נקברו לשנים רבות השינויים שביקשה המועצה לשימור להשיג. כך, במקום לקדם את תיקוני החוק, שנראו למועצה חשובים לקידום השימור, מצאה עצמה המועצה נאלצת לזנוח את היוזמות שגיבשה על מנת לשפר את המצב שנהג בעקבות תיקון 31, ונאלצת ‘לזנב’ ברפורמה שבעיקרה מהווה נסיגה אף מהישגי תיקון 31.

אם לא תשונה הרפורמה, היא עתידה לשנות לרעה את היחס לנושא השימור בתחום התכנוני ובתחום הציבורי. חלק לא מבוטל של הבעיות עליהן הצבענו, הן לפני תיקון 31 והן בעקבותיו, קשור בעובדה ששימור המורשת בשנים האחרונות אינו מטופל בראייה ממלכתית ושיבוצו בתחום התכנון והבנייה הופך אותו לנושא מקומי. הרפורמה, השמה דגש על חיזוק הוועדות המקומיות לתכנון ובנייה, ייעול עבודתן והגברת כוחן, מתעלמת כליל מההיבטים הבעייתיים של התכנון המקומי, שהוצגו בהרחבה לעיל. כך נזנח לחלוטין הצורך במדיניות שימור כללית, ובהתייחסות עקרונית לסוגיות רבות חשיבות (כגון בנייה לגובה במתחמים היסטוריים), והאופי שיהיה לשימור האתרים והמבנים בישראל, ימשיך להיות בעיקר פונקציה של מערכת השיקולים המקומית, על כל המשתמע מכך.

תחום שימור המבנים מורכב יותר מסיפורו הפרטי או המקומי של מבנה זה או אחר. הוא מהווה תמונה שלמה, המורכבת מחלקי פסיפס רבים, שכל בניין וחלקת אדמה תורמים לה את חלקם ואת צבעיה המיוחדים. אנו יכולים רק לייחל ליום, בו יבינו מקבלי ההחלטות כי עתיד השימור נמצא באיכות התמונה השלמה ולא בצורך מקומי או זמני זה או אחר. רק אז נזכה אולי לרפורמה בחקיקה הנוגעת לשימור, שתיצור את האיזון הנכון בין צרכי הציבור השונים ותיתן לנושא השימור את המקום הראוי לו בתוך מכלול השיקולים.