כלכלת שימור מבנים – המקרה של תל אביב

התערבות ציבורית – מנגנונים רגולטיביים לתמרוץ שימור מבנים

דרכים מקובלות לתמרוץ מבנים המיועדים לשימור (להלן: מבנים לשימור) הינן מענקים לבעלי המבנים או ליזמים; הלוואות בתנאים מועדפים לבעלי המבנים או ליזמים; הטבות מס על הוצאות השימור; הממשלה או הרשות המקומית משתמשות במבנה המיועד לשימור תמורת תשלום דמי שכירות ראויים. בצרפת, למשל, ניתנות סובסידיות לעבודות השחזור, וניתנות הטבות מס, כאשר המדינה מפקחת על הביצוע ובוחרת את החברה שתבצע את השחזור. בתמורה לכך המונמונט חייב להיות פתוח לציבור במשך 30 יום בשנה לפחות. כדי לגרום לאתרים מסוימים לייצר הכנסות מאפשרים לקיים במתחם פונקציות המניבות תועלות ומארגנים פעילויות או מופעים תרבותיים שימשכו תיירים (Benhamou, 1996).

תמריצים לשימור מבנים יכולים להיות גם תמריצים עקיפים, כאלה שמייצרים השפעות חיצוניות חיוביות במתחם השימור, למשל, שימור מונומנטים בבעלות ציבורית במתחם, שיפור התשתיות במתחם, שיפור הנגישות אליו ופעולות אדמיניסטרטיביות שיווקיות וחינוכיות לקידום השימור. בהעדר תקציב ציבורי מספיק הנדרש להבטחת כמות אופטימלית של  מבנים משומרים מבחינה חברתית, פתרון אפשרי הינו להטיל משימה זו על כוחות השוק, למצוא מנגנונים לתמרוץ שימור מבנים, שיופעלו וימומנו על ידי כוחות השוק ולא יהיו כרוכים בעלות ציבורית ישירה. כזה הוא המנגנון בשיקגו, שם מיושמת טכניקת ניוד זכויות בנייהDevelopment Rights   Transfer (TDR), אשר מטרתה להוריד לחצי שוק שמאיימים על שימושים בצפיפות נמוכה, כמו אתרים היסטוריים ולהעבירם למקומות בצפיפות גבוהה, שם מתאפשרת תרומה כלכלית גבוהה יותר. תחת TDR ניתן להעביר זכויות בנייה פוטנציאליות שלא השתמשו בהן, מאתרים היסטוריים לאתרים אחרים באזור (Costonis, 1974).

המקרה של העיר הלבנה תל אביב

כדי להמחיש את מורכבות השימור בהיבט הכלכלי נציג את המקרה של העיר הלבנה תל אביב, אשר הוכרזה בשנת 2003 על ידי אונסק”ו כאתר מורשת תרבות עולמית. באתר מצוי הריכוז הגבוה ביותר בעולם של מבנים בסגנון הבינלאומי המוקדם במרכזה של עיר מטרופולינית, והוא מאפשר חשיפה מירבית לציבור ולקהל המבקרים (עיריית תל אביב יפו, 2004). הסגנון הבינלאומי באדריכלות “The International Style” ידוע גם בשם ‘התנועה המודרנית’The Modern Movement , ובישראל השם הנפוץ ביותר של הסגנון הוא ‘סגנון הבאוהאוס’, אשר אינו סגנון אלא מוסד לימודי, שהיה אחד מנושאי הדגל של הסגנון הבינלאומי. סימני ההיכר של הסגנון הם גגות ישרים, חלונות ומפתחים גדולים וקירות לבנים. על המאפיינים הסגנוניים יש להוסיף את הדגש על השיקולים התפקודיים שמיוחסים לסגנון זה (לוין, 1984).

מבנה בסגנון הבינלאומי המיועד לשימור בשדרות רוטשילד 68-70

לצד מבנים בסגנון הבינלאומי ניתן למצוא בעיר הלבנה מבנים בסגנון האקלקטי, אשר נבנו בשנות ה-20 ומאופיינים בלקט של סגנונות בנייה המנסה למזג את תרבות המזרח עם תרבות המערב תוך שילוב אלמנטים קישוטיים. 
תחילתו של התהליך בלב העיר תל אביב בתחילת שנות ה-90, עת אושרו ארבע תכניות מפורטות לאזור לב העיר, שבמסגרתן סווגו בסה”כ 267 מבנים לשימור בדרגות שונות. בתכנית נקבע, כי אסור להרוס מבנים לשימור, למעט מבנים בדרגת שימור ג’ שם תהא הוועדה המקומית רשאית לאשר את הריסת המבנה בתנאים מסוימים. עוד נקבע, כי תוספת בנייה תותר בדומה לתוספת המותרת במבנים שאינם מיועדים לשימור, למעט במבנים בדרגת שימור א’, שם לא תותר כל תוספת בנייה אלא במקרים מיוחדים. במקביל, בשנת 1992 פרסמה הוועדה המחוזית לתכנון ובנייה תל אביב הודעה לפי סעיף 78 לחוק התכנון והבנייה, אשר כללה רשימה של כ- 1,200 מבנים שנבחרו לשימור, ולגביהם נקבעו תנאים לפיהם יינתנו היתרי בנייה.

תכנית השימור של תל אביב 2650 ב’ פורסמה למתן תוקף בחלוף 16 שנים בשנת 2008 וכללה רשימה של 981 מבנים שסווגו לשימור, 188 מהם סומנו עם הגבלות מחמירות, ויתר 793 המבנים סומנו ללא הגבלות מחמירות (מבנים לשימור רגיל). בתכנית נקבע, כי לא תותר הריסת מבנים לשימור וכן, כי מבנה לשימור ישוקם על פי הוראות השימור של תכנית זו, וכי כל עבודה הטעונה היתר וכן עבודות נוספות הטעונות אישור לשיפוץ, יחויבו באישור היחידה לשימור מבנים טרם ביצועם. במבנים לשימור רגיל יוּתר מימוש זכויות הבנייה מתוקף התכניות התקפות במגרש בכפוף לשימור המבנה. במבנים לשימור עם הגבלות מחמירות אסורה תוספת בנייה אולם יוּתר ניוד זכויות – העברת זכויות הבנייה שלא ניתן לממשן בתחום המגרש למגרש אחר בכפוף לביצוע שימור המבנה. העברת הזכויות תיעשה באמצעות תכנית בסמכות ועדה מקומית. העברת זכויות הבנייה תכלול את יתרת השטחים מכוח התכניות התקפות במגרש שלא נוצלו במבנה לשימור, וכן זכויות בנייה נוספות להעברה הניתנות כתמריץ לביצוע עבודות השימור.

עלות השימור והתועלת הפרטית והחברתית משימור המורשת הבנויה

עלות השימור הפרטית באה לידי ביטוי בעלויות גבוהות יותר בהשוואה לעלויות שיפוץ מבנה שאינו מיועד לשימור. המגבלות, המטלות והפיקוח הכרוכים בשימור, כופים עלויות שימור גבוהות על בעלי הנכסים. שימור דורש אנשי מקצוע מיומנים יותר וחומרים מיוחדים ויקרים יותר כמו גם טכניקות בנייה מיוחדות (Benhamou, 1996; Listokin et al. 1998). בדוגמא להלן לצורך הקמת מרתף חנייה במבנה לשימור הורם המבנה על גבי עמודים: 

מבנה לשימור בכיכר המלך אלברט, רחוב נחמני

עקב האכיפה והפיקוח על כל שלב בשימור המבנה משך הזמן של ביצוע השימור ארוך יותר מזה של שיפוץ מבנה שאינו מיועד לשימור. הזמן הנוסף משמעו עלות מימון גבוהה יותר ליזם כמו גם מרכיב נוסף של הזמן הנדרש ברווח היזמי בפרויקט אשר מורכב ומחושב גם על פי משך זמן הפרויקט. יתכן אף, כי משך הזמן המתמשך בא לידי ביטוי במכירת דירות תחת לחץ תזרימי והוצאות מימון עולות של היזם. עלות השימור באה לידי ביטוי גם במגבלות באפשרויות הניצול המקסימלי של הנכס ובעיקרן היעדר האופציה להרוס את המבנה ולבנות מבנה חדש תחתיו. יתכן כי ערכו התיאורטי של המבנה, אילו לא היה מיועד לשימור וניתן היה להרוס אותו, גבוה יותר מערכו של המבנה לשימור בפועל בהתאם לאפשרויות הניצול הקיימות.

התועלת משימור נובעת לפרט (לבעל המבנה) מתקבולים מהמבנה המשומר. מבנה נבחר לשימור בהיותו בעל ערכים ארכיטקטוניים ואורבניים, אשר יבואו לידי ביטוי בעיקר לאחר ההשקעה הגבוהה בשימור המבנה. התועלת מהשימור נובעת גם כתוצאה מהשפעות חיצוניות חיוביות בסביבת השימור. מבנים לשימור בחשיפה גבוהה במקומות אטרקטיביים ובריכוזים גבוהים צפויים לייצר השפעות חיצוניות חיוביות, הבאות לידי ביטוי בעליית ערכי הנכסים בסביבתם. התועלת החברתית משימור המורשת הבנויה נובעת מביקורים ישירים באתרי/ באזורי מורשת תרבות ומגידול בהיקף התיירות והפעילות המסחרית באזור. תועלת חברתית נוספת קיימת למבקרים הפוטנציאלים שיש להם האופציה ליהנות מקיומה המתמשך של המורשת התרבותית, כמו גם לדורות הבאים אשר האופציה ליהנות ממנה נשארת פתוחה עבורם בעתיד Lichfield,) 1988). מרכיב תועלת זה נקרא בכלכלה ‘ערך אופציה’ option value)). בהתייחס לשימור המורשת הבנויה הכוונה היא לתועלת הנובעת מהאופציה לבקר בעיר ההיסטורית. לא היינו רוצים לחשוב, לטובתנו ולטובת הדורות הבאים, על מצב שיאפשר להרוס את העיר ההיסטורית ולהקים תחתיה שכונה מודרנית חדשה.

כלכלת שימור מבנים במקרה של תכנית השימור של תל אביב

ננסה לבחון האם התיאוריה של כלכלת השימור יושמה בתכנית השימור של תל אביב. במטרות תכנית השימור ניתן לראות הטמעה והכרה בתועלת החברתית משימור ובצורך בהתערבות ציבורית לקדם ולזרז את תהליך שימור המבנים. מטרות התכנית בין היתר: “ליישם את השימור כמנוף לחשיפת הערכים האדריכליים של המבנים לשימור… לשימור המורשת הבנויה בעיר… תוך חשיפתם לציבור הרחב”; “להפעיל השימור … בין היתר, לשם משיכת פעילויות חדשות וביניהם כלכלית, תיירותית ותרבותית למרכז העיר”; “ליצור תמריצים לשיקום המבנים לשימור…”.

תכנית השימור יחד עם תכניות לב העיר (באזור לב העיר) יצרו ריכוזים של מבנים לשימור במתחמים מסוימים, במקומות אטרקטיביים ובצירים מרכזיים בעלי חשיפה גבוהה כדוגמת שדרות רוטשילד, המאפשרים חשיפת הערכים הארכיטקטוניים של המבנים לשימור. בהתאם למסמך הקריטריונים להערכת מבנים לשימור בתל אביב-יפו, המהווה מסמך נלווה לתכנית השימור, המבנים נבחרו לשימור במשקל גבוה גם על פי מיקומם – מיקום במתחם לשימור בניקוד הגבוה ביותר ואחריו חלק מרצף של בתים לשימור או במיקום בעל חשיפה גבוהה.

למגמה זו ביטוי באזור המחקר, המכסה חלק נרחב מהעיר הלבנה תל אביב, שם באופן יחסי יותר מהמבנים לשימור הם מבנים פינתיים (35%), לעומת כ-21% בלבד מהמבנים שאינם מיועדים לשימור. כמו כן שטח חלקה ממוצע למבנים לשימור גדול יותר בכ- 15% מזה של מבנים שאינם לשימור, מאפיינים אשר יש בהם כדי להגביר את רמת החשיפה והאטרקטיביות של המבנים לשימור. מגמה זו עוד מתעצמת ביחס למבנים לשימור עם הגבלות מחמירות, שם למעלה ממחציתם הם מבנים פינתיים. מממצאי המחקר עולה, כי השימור מייצר השפעות חיצוניות חיוביות המקרינות על הסביבה הקרובה ובאות לידי ביטוי בפרמיה במחירי דירות באזורים עם ריכוז גבוה של מבנים לשימור. מפרמיה זו נהנים הן דירות במבנים המיועדים לשימור והן דירות במבנים שאינם מיועדים לשימור, ואנו צופים כי מגמה זו תתעצם ותתרחב ככל שישומרו יותר מבנים.

עוד עולה מממצאי המחקר, כי קיימת פרמיה במחיר דירה במבנה המיועד לשימור בתנאי שהמבנה שוּמר, אולם בהיעדר תמריצים מספיקים אין בפרמיה זו די כדי לכסות את עלות השימור הגבוהה. התמריץ של ניוד זכויות החל על מבנים לשימור עם הגבלות מחמירות, נמצא לרוב כיעיל ומספיק לכסות את עלות השימור, אולם ביחס למבנים לשימור רגיל ללא הגבלות מחמירות המגמה העולה היא, שבמקרים רבים אין בתמריצים הניתנים די כדי לכסות את עלות השימור. במקרים רבים ערכו התיאורטי של המבנה היה גבוה יותר אילו לא היה מיועד לשימור, דהיינו אילו ניתן היה להרוס אותו ולהקים מבנה חדש תחתיו (מבנה בהיקף בנייה התואם את הבנייה במרקם האורבני בהתאם לזכויות בנייה קיימות).   

תכנית השימור של תל אביב סיווגה מבנים המיועדים לשימור. אלה ישאו בנטל השימור לבדם, כאשר לצדם מבנים שאינם מיועדים לשימור ואינם נושאים בעלויות השימור אך נהנים מההשפעות החיצוניות החיוביות הנובעות ממנו. בהתייחס למחירם של מבנים לשימור Noonan (2007) שואל, האם יעוד בית לשימור מעלה את מחירו או שמא בית שמחירו גבוה מיועד לשימור? בהמשך לכך Noonan (2011) אומר, כי בתים יפים יותר נמצאים באזורים המוכרזים לשימור, ואזורים המוכרזים לשימור נמצאים בשכונות טובות יותר. ובמובן זה אזורי השימור נראים כמי שבוחרים ‘מקומות מנצחים’. המחבר מציין זאת בהקשר של הכרזה של אזור/שכונה שלמה לשימור, אולם ניתן ליישם זאת גם ביחס להכרזה של מבנים לשימור, כמו בתכנית השימור של תל אביב. בתכנית זו במידה מסוימת בחירת המבנים לשימור הייתה ב”מקומות מנצחים”, ובמקרים כאלה מחירם מושפע בעיקר מהמיקום יותר מאשר מערכם הארכיטקטוני. אין ספק ואף אין ויכוח, כי נדרשים תמריצים לשימור מבנים, כאלה שיסייעו לכסות את עלויות השימור הגבוהות על מרכיביהן השונים – בין אם עלות החומרים, תשלומים לבעלי מקצוע מומחים והזמן הכרוכים בשימור, ובין אם זו העלות התיאורטית הנובעת מהמגבלה של ניצול הנכס או היעדר האופציה להרוס את המבנה ולנצל את הקרקע המתפנה למבנה חדש, תואם את ערכה ואת פוטנציאל הבנייה בה. על פניו נראה כי תכנית השימור של תל אביב השכילה לעשות זאת בחלק מהמקרים והאזורים ובחלק נוסף של המקרים יש מקום להעניק תמריצים נוספים.  

מקורות
Benhamou F., (1996) “Is Increased Public Spending for the Preservation of Historic Monuments Inevitable? The French Case”. Journal of Cultural Economics, Vol. 20, pp. 115-131. 
Costonis J. J., (1974) Space Adrift Landmark Preservation and the Marketplace. (University of Illinois press, Chicago).
Lichfield, N., (1988) Economic in Urban Conservation, (Cambridge University Press, U.K).
Listokin D., Listokin B., Lahr M., (1998) “The Contribution of Historic Preservation to Housing and Economic Development”, Housing Policy Debate, Vol.9(3), pp. 431-478.
Musgrave A.R., Musgrave B.P., (1973) Public Finance in Theory and Practice, Third edition, (McGraw hill).
Noonan D. S., (2007) “Finding an Impact of Preservation Policies: Price Effects of Historic Landmarks on Attached Homes in Chicago 1990-1999” Economic Development Quarterly, Vol. 21(1), pp. 17-33. 
Noonan D. S., Krupka D. J., (2011) “Making – or Picking – Winners: Evidence of Internal and External Price Effects in Historic Preservation Policies” Real Estate Economics, Vol. 39(2), pp. 379-407.
לוין מ. (1984), עיר לבנה – אדריכלות הסגנון הבינלאומי בישראל – דיוקנה של תקופה (מוזיאון תל אביב).
עיריית תל אביב יפו, (2004) לגור על החולות – העיר הלבנה של תל אביב אתר מורשת עולמי  (עיריית תל אביב יפו)

המאמר מתבסס על עבודת הדוקטורט של ד”ר אייל סלינג’ר בהנחיית פרופסור דניאל שפר בפקולטה לארכיטקטורה ובינוי ערים בטכניון. הצילומים: אייל סלינג’ר
אייל סלינג’ר הוא כלכלן, שמאי מקרקעין, היסטוריון ודוקטור לתכנון ערים ואזורים

דניאל שפר הוא פרופסור (אמריטוס) לכלכלה עירונית ואזורית בפקולטה לארכיטקטורה ובינוי ערים בטכניון.